Под кадровой политикой понимается механизм привлечения, расстановки и продвижения кадров в государственном аппарате. Качество кадров рассматривается как совокупность характеристик кадрового состава. Механизмы кадровой политики подразумевают применение кадровыми институтами определенных критериев, отвечающих целям формирования государственных структур. Принято выделять два основных механизма изменения кадрового состава. Это выборы - занятие государственной должности на основании прямого волеизъявления граждан, и назначение - занятие должности на основе решения вышестоящего государственного органа.
В качестве ценностного критерия оценки современного государственного аппарата в России рассматривается профессионализм, порядочность и эффективность власти. К факторам, характеризующим механизмы кадровой политики, относятся: выбор и назначение кандидатов на основе их профессиональных качеств (опыта и образования); линейность карьеры (назначение на должность с учетом предыдущего опыта, наличие системы чинов и должностей); система подготовки и переподготовки кадров; горизонтальная и вертикальная ротация; сохранение и передача накопленного опыта при смене политической команды.
К факторам, определяющим качество кадров, относятся : качество образования, мировоззрение (наличие мотивации на служение стране); сохранение традиций государственной кадровой политики, отношение общества к государственной службе, ее престиж; материальные условия (денежное содержание, социальные гарантии государственным служащим, пенсии, условия труда, возможность повышения квалификации, переподготовки). Давайте обратимся к новейшему опыту российской кадровой политики и сформулируем необходимые меры по ее улучшению, и рекомендации к поправкам в законодательство.
+
Начало постсоветского периода демонстрирует тесную взаимосвязь кадровой политики и жизнеспособности страны в отрицательном значении. В 1991г. произошло резкое падение коэффициента жизнеспособности страны. В числе причин было разрушение отлаженных механизмов прежней советской кадровой политики, происходившее на фоне конституционного кризиса и хаотического процесса становления нового политического режима. Однопартийная система, заменившая в свое время традицию управления тысячелетней империи, в России конца ХХ века сменяется многопартийностью.
+
Интересно проанализировать партийную кадровую политику в плане процесса привлечения новых кадров в партию на основе формальных процедур приема, изложенных в уставах официально зарегистрированных партий. В зависимости от условий приема в партию можно выделить три группы партий. Основной критерий — наличие формальных фильтров, влияющих на прием в члены партии. Первую группу составляют партии с минимальным количеством ограничений при приеме. Так, согласно уставу ЛДПР членом партии можно стать с момента приема анкеты и удостоверения данных координатором регионального отделения. В партиях «Патриоты России», «Правое дело» и "Яблоко" достаточно написать заявление о приеме в члены партии. В КПРФ уставом предусмотрена необходимость получения рекомендаций двух партийцев. Институт рекомендации является фильтром, ограничивающим возможность вступления в партию. Одним из результатов действия данной системы является снижение притока молодых кадров в КПРФ, ее «старение». Процедура вступления в партию «Единая Россия» предполагает наличие шестимесячного стажа в институте сторонников, рекомендацию Совета сторонников партии и собеседование. Союз сторонников существует также у «Справедливой России». Рекомендация Совета сторонников является управляемым фильтром, позволяющим отказать любому по формальному критерию. Институт сторонников выступает также в качестве инструмента лоббирования интересов партии.
К числу наиболее распространенных способов создания новых партий относится слияние нескольких партий под запланированную предвыборную конфигурацию политических сил.
В «Единой России» в момент ее основания путем слияния «Единства» и «Отечества» в декабре 2001 г. численность составляла 60 тыс. человек. В марте 2006 г. партия, по утверждению ее лидера Б. Грызлова, насчитывала более 1 млн человек. К началу 2009 г. количество членов составило уже более 1,7 млн человек. Второй быстро растущей партией после «Единой России» является «Справедливая Россия». Как заявил С. Миронов на ее I внеочередном съезде 16 февраля 2007 г., ежемесячный прирост членов партии в первые месяцы после объединения трех партий («Родины», "Партии пенсионеров", "Российской партии жизни") составлял 30 тыс. человек ежемесячно. К 2009 г. членский актив партии превысил 400 тыс. человек. За три года увеличилась и численность ЛДПР: с 90 тыс. в начале 2006 г. до 169 тыс. членов к началу 2009 г. Таким образом, описанный способ позволяет создать крупную партию, обладающую электоральным потенциалом, минуя кропотливую работу по построению партийной структуры и распространению партийной идеологии.
Партии создаются властной верхушкой, а вовсе не в результате политической активности самих граждан.
Подобный механизм является искусственным по самой своей сути. Поэтому в долгосрочной перспективе возможный успех партии на выборах неизбежно сменится утратой наиболее принципиальных членов, а уровень конфликтности станет неуклонно повышаться. Результаты социологических исследований указывают на непопулярность идеи членства в партии среди населения. Данные опроса, проведенного весной 2007 г. фондом «Общественное мнение», показывают, что 82% респондентов исключают возможность стать членами какой-либо партии, 11% допускают идею вступления в партию, при этом только 1% опрошенных уже состоит в партиях. Непопулярность партийного института среди россиян снижает мотивацию граждан к вступлению в партию.
+
Анализ кадрового состава и структуры депутатского корпуса Государственной Думы пятого созыва позволяет оценить качество избранных кадров по возрасту, образованию, социально-профессиональному составу, гендерному профилю. В момент избрания в Государственную Думу пятого созыва более половины депутатов (245) находились в «оптимальном для руководящего» возрасте 46–60 лет, намного меньше – в возрасте 36–45 лет,еще меньше - старше 60 лет и до 25 лет . Средний возраст депутата Думы пятого созыва составил 54 года, причем самые пожилые были во фракции КПРФ. За период со времени избрания депутатов в Государственную Думу первого созыва в 1993 г. до 2003 г. средний возраст коммунистов увеличился почти на 7 лет. В Государственной Думе пятого созыва средний возраст члена фракции КПРФ достиг 59 лет, как и средний возраст представителей фракции «Единая Россия». Самые молодые депутаты состоят во фракции ЛДПР: их средний возраст составлял 40,4 года.
+
В советское время использовался квотный принцип формирования представительства женщин в руководящих органах. Отмена квотирования в постсоветской России привела к значительному падению удельного веса женщин-парламентариев: с 13,3% в 1993 г. до 10% в 2003 г. Высокий удельный вес женщин остается во фракции «Справедливая Россия» пятого созыва — 22%.
+
Обращает на себя внимание высокий уровень образования депутатов Государственной Думы — почти 100% из них имеют высшее образование, у многих два-три высших образования. Треть депутатов в Государственной Думе пятого созыва имеют кандидатскую степень и 11% — докторскую. При этом наибольший удельный вес депутатов со степенью кандидата наук в составе фракции «Единой России» (36%) и ЛДПР (32%), а докторов наук — во фракции «Справедливой России» (24%) и КПРФ (16%). По данным исследования Агентства политических и экономических коммуникаций, до избрания наибольшее число депутатов работало в органах законодательной власти. Этим занимались 250 депутатов из 450 (55,5%). Бывших сотрудников (руководителей) органов исполнительной власти всего 39 человек (8,6%), коммерческих организаций — 74 (16,4%), некоммерческих — 85 (19%), во фракции «Единая Россия» двое депутатов из рабочей среды. Больше всего депутатов, занимавшихся до избрания бизнесом или работавших в коммерческих структурах - в ЛДПР (40%) и «Справедливой России» (24%). Во фракциях «Единой России» и КПРФ таких депутатов соответственно лишь 13 и 12%. Заметной тенденцией является увеличение доли военных в Государственной Думе. Она возросла с 3,9% в 1993 до 11,1% в 2003 г. При этом наибольший процент военных (13,4%) во фракции «Единая Россия».
+
В ходе анализа механизмов партийно-политической кадровой политики выявлен ряд проблем. Среди них - существование формальных процедур-фильтров, ограничивающих прием в партию. Следствие: «старение» партий, слабый приток молодых кадров. Другой проблемой является влияние субъективного фактора: новые члены рекрутируются не по идеологическому, а по прагматическому критерию как потенциальный ресурс для реализации интересов партии. Выявлено искусственное происхождение партий, представляющих собой политический конструкт, инициированный властью, а не политической активностью граждан. Объективно это обусловило низкий уровень доверия населения к партийному институту .
Серьезной проблемой государственной кадровой политики в России является недостаточная системность законодательного регулирования, отсутствие согласованного общего правового поля в регулировании различных уровней и видов государственной службы.
Деятельность государственного служащего регулируется как министерствами и ведомствами, так и указами Президента (в 2007 г. — 47, в 2008 г. — 53, в 2009 г. — 59 нормативных правовых актов). В то же время принципиально отсутствуют механизмы, позволяющие контролировать смысл, содержание и практическое значение принятых документов. Начисто отсутствует методология проверки документов на предмет соответствия их федеральным законам. Отсюда, в частности, систематическое невыполнение указов Президента. (Например, невыполнение указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825).
Современные механизмы государственной кадровой политики характеризуются преобладанием принципа протекционизма над принципом профессионализма.
Кадры подбираются без учета профессиональной пригодности, лишь на основе неформальных отношений, принадлежности и лояльности к клану. Главным инструментом отбора кадров для государственной службы является рекомендация влиятельного лица. Она же является главным средством продвижения по службе. Большинство госслужащих в качестве важнейшего фактора карьерного продвижения рассматривает связи и личное покровительство со стороны вышестоящих лиц. Профессиональная компетентность, качество образования, разумеется, имеют определенное значение, но поддержка покровителей представляется чиновникам более значимым фактором карьерного продвижения. Большинство считает главным совсем не интеллектуальную состоятельность, повышение квалификации или управленческую эффективность, а поддержку той или иной экономической и административной структуры. Неформальные связи в аппарате весьма распространены. При этом наблюдается следующая особенность: чем больше стаж работы служащих, тем с большей уверенностью и определенностью они говорят о распространенности неформальных отношений. Отношения личной преданности и покровительства пронизывают все уровни государственного аппарата. Связи, основанные на покровительстве, но не профессиональные качества претендента выступают важнейшим условием успешной карьеры. Процедура отбора кандидатов в соответствии с их профессиональной компетентностью отсутствует. Вместо власти, основанной на заслугах, взамен правления наиболее талантливых и одаренных (меритократии), мы имеем неэффективную, грузную, неповоротливую и беспринципную бюрократию. Опасность состоит в том, что иллюзия единого управления создается за счет формальных отчетов, часто не соответствующих действительности. А реальное управление осуществляет параллельная власть мелких группировок с мизерными интересами, весьма далекими от государственных.
+
Отсутствие государственного кругозора, дефицит нравственности и идеологии порождает коррумпированность госаппарата.По данным главы Следственного комитета при прокуратуре РФ А. Бастрыкина, только за девять месяцев 2009 г. число коррупционных уголовных дел, возбужденных СКП РФ, возросло более чем в два раза. В 2009 г. в целом по стране возросло количество преступлений коррупционной направленности, их зарегистрировано 38 тысяч. На 6% увеличилось количество регистрируемых фактов взяточничества — до 12 тыс. За период 2000–2008 гг. свыше 60 руководителей высшей региональной иерархии из 34 субъектов Федерации были замешаны в различных махинациях с бюджетными средствами, фактах коррупции, экономических преступлениях (в том числе 15 губернаторов, глав республик, председателей региональных правительств; 22 вице-губернатора; 15 мэров краевых, областных, республиканских центров и 9 их заместителей; 2 спикера городских дум). В 2008 г. следственными органами возбуждено более 3300 уголовных дел коррупционной направленности, что почти в три раза больше, чем в 2007 г.
Одновременно происходит снижение профессиональной компетентности правящей элиты.
Это демонстрирует губернаторский корпус. Как полагают эксперты, профессионализм губернаторского корпуса упал в связи с тем, что губернаторы перестали быть политиками, теми фигурами, которые поддерживают баланс между кланами региональных политических элит. Они превратились в чиновников, работу которых оценивают не по успехам управления регионом, а по формальному выполнению получаемых приказаний. С точки зрения экспертов, эффективность системы отбора претендентов была достаточно низкой в 2005–2007 гг. Объективно сохранялось несоответствие формальных критериев отбора претендентов принятым кадровым решениям. В 2008–2009 гг. эффективность несколько возросла благодаря ряду удачных назначений. Но, прогнозируя развитие, эксперты сомневаются в дальнейшем росте эффективности системы отбора.
Как показывают результаты социологических исследований, в российском массовом сознании сложился устойчивый негативный образ чиновника.
Среди характерных качеств чиновников россияне выделяют безразличие к государственным интересам, нечестность, стремление к легкой наживе. То, что с упреками в адрес чиновников чаще соглашаются россияне, которые сталкиваются с их работой, позволяет говорить об адекватности такой оценки. Кроме того, среди тех россиян, которые считают чиновников невнимательными и грубыми, большинство уверены, что сегодняшние чиновники оказывают отрицательное влияние на политику страны, а три четверти опрошенных утверждают, что чиновники не столько способствуют решению проблем и обеспечивают эффективное развитие страны, сколько активно мешают этому развитию. Среди способов преодоления «синдрома неэффективной бюрократии» наиболее часто россияне называют борьбу с произволом и непрофессионализмом чиновников, усиление общественного контроля в этой сфере. Среди причин негативного поведения чиновников наиболее популярным среди населения является следующий вариант ответа: ощущение власти меняет людей в худшую сторону. Однако сами государственные служащие не разделяют таких взглядов. Большинство государственных служащих придерживаются противоположной точки зрения. Наряду с несовершенством законодательства и невозможностью самореализации и дополнительного обучения, сами чиновники выделяют низкую заработную плату и плохие жилищные условия. Очевидно, при дальнейшем реформировании системы государственной службы необходимо это учесть.
+
Таким образом, в ходе анализа современных механизмов государственной кадровой политики и качества кадрового состава были выявлены следующие основные проблемы: отсутствие согласованного правового поля в регулировании различных уровней и видов государственной службы; избыточность состава местных и региональных аппаратов; преобладание принципа протекционизма над принципом профессионализма; коррумпированность чиновников; низкий уровень компетентности руководителей; низкие профессиональные качества госслужащих; несоответствие принимаемых кадровых решений формальным критериям отбора претендентов; влияние политической конъюнктуры на принятие решений; низкий уровень мотивации госслужащих; преобладание административных механизмов над политическими в системе власти; негативное отношение российского общества к государственным служащим; недостаточный уровень материального обеспечения госслужащих.
+
Формирование российской элиты в постсоветский период включает два периода: 1991–1999 гг. (президентство Б.Н. Ельцина) и 2000 - 2012 гг. (президентство В.В. Путина и Д.А. Медведева). Сравнение этих двух периодов показывает динамику изменений состава российской элиты. К числу качественных изменений относится увеличение доли представительства землячеств и «милитаризация» властных элит. С 1988 по 2002 г. доля военных в различных властных структурах возросла почти в 7 раз. Доля военных в правительстве за период с 1993 по 2004 г. увеличилась в три раза (с 11,4% до 34,2%). Доля бывших военных среди глав региональных элит выросла в четыре раза (с 2,2% до 9,2%). В следующий период влияние на политический процесс «силовиков» снижается, а влияние чиновников и представителей бизнеса усиливается. За период с января 1999 г. по октябрь 2008 г. численность госслужащих увеличилась в 1,74 раза, с 485,6 тыс. до 846,3 тыс. человек. При этом в региональных органах государственной власти она увеличилась в 2,3 раза, в то время как численность чиновников федерального уровня увеличилась в 1,6 раза.
Характерно, что общее увеличение численности госслужащих сопровождается снижением качества кадрового состава.
За прошедшие десять лет доля представителей правящей элиты, имеющих ученую степень, сократилась более чем в два раза. По сравнению с представителями правящей элиты средний уровень образованности общей массы государственных служащих еще более низкий. По данным Росстата за 2008 г., только 2% российских чиновников имеют научную степень. Проблематичной выглядит также картина с осуществлением профессиональной переподготовки российских чиновников. Представители законодательных органов почти не занимаются углублением и повышением своей профессиональной квалификации. Следствием этого является низкоквалифицированное обеспечение законодательного процесса. По сравнению с советским периодом (1986 г.) среднее число лет пребывания на правительственной должности сократилось в несколько раз. Среди причин - использование принципа горизонтальной ротации в зависимости от сложившейся политической конъюнктуры. На низших и средних должностях государственного аппарата велика текучесть кадров. Важным показателем для оценки качества кадров является характеристика кадрового резерва. Анализ перемещения представителей президентского резерва между сферами профессиональной деятельности демонстрирует их очевидное тяготение к федеральным органам власти. В то же время интеллектуально-общественная сфера деятельности с точки зрения горизонтальной мобильности выглядит наименее привлекательно. Доля сохранения старых кадров и приема новых составляют всего 35%, а вот отток специалистов доходит почти до 65%.
+
С 1991 г. было принято три основных законодательных акта, регулирующих деятельность государственных служащих: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в 2004 г. утратил силу), Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Однако ни один из указанных актов не способствовал созданию целостного системного регулирования государственной службы как самостоятельного публичного социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления.
Поражает отсутствие согласованного правового поля в регулировании различных уровней и видов государственной службы, несбалансированность обязанностей, прав, ограничений и ответственности госслужащих. Количество нормативных правовых актов, регулирующих вопросы деятельности государственных служащих по состоянию на 2009 г.: 874 - приказы министерств и ведомств; 59- указы Президента РФ; 5 - постановления Правительства РФ. Механизмы контроля содержания принятых актов на соответствие федеральным законам полностью отсутствуют.
+
Среди ключевых проблем, характеризующих механизмы кадровой политики и качество кадрового состава, можно выделить следующие: отсутствие согласованного правового поля в регулировании различных уровней и видов государственной службы; клановый характер власти (проблема соотношения профессионализма и доверительности); превращение выборов из демократической процедуры в сложную форму назначения (замена политического механизма формирования властных структур административным); коррумпированность госаппарата; снижение профессиональной компетентности правящей элиты и государственных служащих в целом.
Наши предложения.
Актуальной задачей представляется создание единого специального органа управления государственной службой. В законодательном порядке необходимо установить четкие критерии приема на государственную службу по профессиональным группам, ввести систему тестов для оценки личных качеств государственных служащих, установить законодательный запрет на вступление в партию. Линейность карьеры (назначение на должность с учетом предыдущего опыта, система чинов и должностей) требует также закрепления на законодательном уровне. Это позволит нивелировать принцип протекционизма и установить требования к наличию опыта, образования и рангов, необходимых для занятия той или иной должности. Замещение вакантных должностей будет проводиться только по конкурсу. Обязательность планирования продвижения по службе каждого государственного служащего станет нормой. Ликвидация дисбаланса в системе подготовки и переподготовки кадров является насущным вопросом. Государство обязано создавать и поддерживать систему непрерывного образования государственных служащих.
+
Отсутствие единой системы подготовки кадров для государственной службы негативно сказывается на качестве управления государством. В программе подготовки государственных служащих следует предусмотреть развертывание региональных подразделений Академии государственной службы и включение их в систему ряда «ведомственных» вузов (МГИМО, Академия ФСБ, Академия МВД и т. д.). Дипломы, полученные в этой системе, должны быть обязательным условием для принятия на государственную службу. Целесообразно нормативно закрепить выверенные механизмы горизонтальной и вертикальной ротации кадров, которая ныне неоправданно определяется сложившейся политической конъюнктурой. Необходимо выдвигать на освободившуюся или созданную должность сотрудника изнутри организации. Актуальная проблема сохранения и передачи накопленного опыта при смене политической команды также требует законодательного статуса.
+
Повышение информационной открытости государственного органа необходимо. Граждане РФ имеют право оценки работы государственного органа и контроля за деятельностью органов государственной власти и управления, а также право отзыва государственного служащего в соответствии с федеральным законом.
+
В рейтинге целевых ориентиров деятельности государственных служащих интересы общества занимают последнее место. По результатам социологического опроса среди государственных служащих, стремление служить своей стране, заслужить уважение окружающих людей респондентами статистически значимо не подтверждено (5–6%). Государственные служащие обладают низким уровнем мотивации к работе. Объективно такое положение является следствием отсутствия зависимости оплаты труда от его фактических результатов, а также отсутствием механизма должностного роста. В этой связи требуется закрепление за государственным служащим, которому поручены контроль и руководство другими государственными служащими, обязанности по выявлению невыполнения или нарушения требований законодательства и принятию соответствующих дисциплинарных мер.
Обязательные опросы общественного мнения независимыми экспертами по результативности государственного управления должны стать регулярными. Оптимальной представляется разработка системы общественной оценки деятельности каждого государственного органа (государственных служащих)
Комментариев нет:
Отправить комментарий